Российский флот во второй половине XVIII века прославился блистательными морскими победами. Однако продолжительные войны привели к истощению материальных средств. Спешная постройка, необходимость вооружения и снаряжения многочисленных флотов и продолжительные их плавания отразились не только на количественном недостатке флотских запасов и на ухудшении их качества, но, по замечанию известного исследователя истории русского флота Ф. Веселаго, даже повлияли на исполнение самих работ. Поэтому флот России, пользовавшийся в конце XVIII века заслуженной славой и состоявший из опытных и смелых моряков, вместе с тем требовал приведения в порядок всей организации и материальной части флота, исправления боепорядков и упущений, ослабляющих его силу.
Вступивший в 1796 г. на престол император Павел I, в 8 лет от роду назначенный генерал-адмиралом, был с детских лет привязан к флоту.